Vom Verwaltungsdschungel zur Bürgerkommune: Warum Berlin eine dritte Stufe der Demokratie braucht

Berlin ist eine Stadt der permanenten Aushandlung und leider oft auch der permanenten Zuständigkeitsdiffusion. Wer in dieser Stadt lebt, kennt das Gefühl, dass die Wege der Verwaltung unergründlich sind. Es ist das klassische Berliner „Ping-Pong-Spiel“: Der Bezirk verweist auf den Senat, der Senat auf die Zuständigkeit der Bezirke, und am Ende fühlt sich niemand verantwortlich, während der Bürger frustriert vor verschlossenen Türen oder unbearbeiteten Anträgen steht. Die Diagnose ist seit Jahren dieselbe und füllt Regalmeter an Expertenkommissionen und Reformpapieren. Berlin leidet an einer strukturellen Unschärfe, die tief in der Geschichte der Einheitsgemeinde Groß-Berlin verwurzelt ist. Doch statt immer wieder nur an Stellschrauben der bestehenden zweistufigen Hierarchie zu drehen, ist es an der Zeit, radikaler zu denken. Berlin braucht nicht weniger, sondern mehr Struktur – und zwar eine, die der Realität der Stadtviertel gerecht wird. Die Lösung könnte in einem neuen, dreistufigen Verwaltungsmodell liegen, das die Stadt vom Kopf auf die Füße stellt: ein starkes Land, selbstbewusste Bezirkskommunen und eine demokratisch legitimierte Ortsteilebene.

Der Ausgangspunkt jeder ehrlichen Reformdebatte muss das Eingeständnis sein, dass die Konstruktion der Einheitsgemeinde für eine Metropole von fast vier Millionen Menschen an ihre Grenzen gestoßen ist. Seit dem Groß-Berlin-Gesetz von 1920 und fortgeführt durch die Bezirksreform von 2001 operiert Berlin unter der Fiktion, eine einzige Gemeinde zu sein. Die zwölf Bezirke sind keine eigenständigen Kommunen, sondern bloße Verwaltungseinheiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Sie führen aus, was das Land vorgibt, oft jedoch ohne die nötigen Ressourcen oder Entscheidungsspielräume, während der Senat sich nicht selten im operativen Klein-Klein verliert, statt die großen strategischen Linien zu ziehen. Das Ergebnis ist eine organisierte Verantwortungslosigkeit, in der politische Gestaltungskraft im Behördendickicht versickert.

Ein zukunftsfähiges Modell müsste diese Verflechtung durch eine klare Funktionsteilung auflösen, die sich am Prinzip der Subsidiarität orientiert. Das beginnt auf der obersten Ebene, dem Land Berlin. In einer dreistufigen Struktur würde sich der Senat aus dem operativen Geschäft der lokalen Daseinsvorsorge weitgehend zurückziehen. Seine Aufgabe wäre nicht mehr das Hineinregieren in bezirkliche Bauämter oder Grünflächenpflege, sondern die Konzentration auf die klassischen Landesaufgaben und die gesamtstädtische Steuerung. Gesetzgebung, Justiz, Polizei, die großen Magistralen der Verkehrsplanung, die übergeordnete Wissenschafts- und Wirtschaftspolitik sowie der finanzielle Rahmenausgleich zwischen den Stadtteilen – das ist das Feld, auf dem der Senat agieren muss. Er würde die Standards setzen und die Rechtsaufsicht führen, aber nicht mehr als Vormund der Bezirke auftreten. Diese Entflechtung würde in der Hauptverwaltung enorme Kapazitäten freisetzen, die heute in Doppelzuständigkeiten und Abstimmungsschleifen gebunden sind.

Die zweite Stufe dieser Neuordnung betrifft die Bezirke, die endlich aus ihrem rechtlichen Zwitterdasein befreit werden müssten. In einer Stadt wie Berlin, wo ein Bezirk wie Pankow oder Tempelhof-Schöneberg mehr Einwohner hat als so manche deutsche Großstadt, ist es anachronistisch, diesen Einheiten die kommunale Selbstverwaltung zu verwehren. Die Bezirke müssten zu echten Kommunen, zu „Großgemeinden“ unter dem Dach des Landes Berlin weiterentwickelt werden. Das bedeutet: eigene Rechtspersönlichkeit, eigene Satzungshoheit und vor allem ein eigenes Budgetrecht, das diesen Namen auch verdient. Die Bezirksverordnetenversammlungen würden von einem Organ der Verwaltungskontrolle zu echten Bezirksparlamenten aufgewertet, und die Bezirksämter fungierten als echte Gemeindevorstände. Aufgaben wie der Bau und Unterhalt von Schulen, die Pflege von Parks, die lokale Wirtschaftsförderung, die Jugendhilfe und die Arbeit der Bürgerämter lägen dann in der vollen, ungeteilten Verantwortung der Bezirkskommunen. Der Bürger wüsste endlich: Wenn die Schule saniert werden muss oder der Müll im Park liegt, ist mein Rathaus vor Ort zuständig und rechenschaftspflichtig, ohne dass sich jemand hinter Senatsvorgaben verstecken kann.

Doch so wichtig die Stärkung der Bezirke ist, sie allein löst noch nicht das Problem der wachsenden Distanz zwischen Verwaltung und Lebenswelt. Ein Bezirk mit über 300.000 Einwohnern ist für viele Menschen bereits ein abstraktes Gebilde. Hier setzt die eigentliche Innovation des dreistufigen Modells an: die Einführung einer echten Subkommunal-Ebene. Berlin besteht nicht aus zwölf Verwaltungsbezirken, sondern aus fast hundert Kiezen, Ortsteilen und Quartieren, die die eigentlichen Identifikationsräume der Menschen bilden. Wer in Mahlsdorf wohnt, fühlt sich oft weit weg vom Rathaus in Hellersdorf; wer im Wedding lebt, hat andere Sorgen als die Menschen im Regierungsviertel, obwohl beide zum Bezirk Mitte gehören. Bislang wird diese Ebene nur punktuell bespielt, etwa durch Quartiersmanagement in sozialen Brennpunkten oder durch engagierte, aber rechtlich schwache Stadtteilvertretungen.

Eine neue Verwaltungsstruktur müsste diese Ebene institutionalisieren. Wir brauchen flächendeckend gewählte Ortsteilräte, die als dritte Stufe der Demokratie fungieren. Diese Gremien wären keine bloßen Debattierclubs, sondern demokratisch legitimierte Vertretungen, die direkt von den Bewohnern des jeweiligen Kiezes gewählt werden. Vorbilder dafür gibt es in Deutschland genug, von den Ortsbeiräten in Brandenburg bis zu den Bezirksausschüssen in München. Ein solcher Ortsteilrat wäre das direkte Scharnier zwischen der Nachbarschaft und der Bezirksverwaltung.

Die Kompetenzen dieser Ortsteilräte müssten über reine Anhörungsrechte hinausgehen, um ernst genommen zu werden. Sie bräuchten ein verrieftes Initiativrecht gegenüber der Bezirksverordnetenversammlung und, was vielleicht am wichtigsten ist, ein eigenes Ortsteilbudget. Man stelle sich vor, ein gewählter Kiezrat könnte eigenständig über die Verwendung eines jährlichen Budgets entscheiden – etwa für die Verschönerung eines Spielplatzes, die Unterstützung eines Kiezfestes, kleine Verkehrsmaßnahmen oder die Förderung lokaler Kulturprojekte. Es geht hierbei nicht um Millionenbeträge, sondern um die Wirksamkeit im Kleinen. Wenn Menschen erleben, dass sie ihr direktes Umfeld gestalten können und dass ihre Stimme institutionelles Gewicht hat, wächst das Vertrauen in die Demokratie insgesamt. Zudem fungieren solche Räte als Frühwarnsystem: Sie wissen oft lange vor der Verwaltung, wo im Kiez der Schuh drückt, wo eine Ampel fehlt oder wo soziale Spannungen entstehen.

Natürlich wird ein solcher Vorschlag auf Skepsis stoßen. Kritiker werden einwenden, dass eine dritte Ebene die Bürokratie aufbläht und Prozesse verlangsamt. Doch das Gegenteil ist intendiert. Komplexität entsteht heute nicht durch die Anzahl der Ebenen, sondern durch die Unklarheit ihrer Beziehungen. Eine saubere Trennung – strategische Steuerung oben, kommunale Daseinsvorsorge in der Mitte, bürgernahe Mitgestaltung unten – schafft Klarheit. Zudem würde die politische Arbeit auf der Ortsteilebene das Ehrenamt stärken und neue Wege der Partizipation eröffnen, die weit attraktiver sind als das bloße Ausfüllen von Online-Formularen. Die Integration bestehender Strukturen, wie der Quartiersräte aus dem Programm „Sozialer Zusammenhalt“, in diese neuen Gremien würde zudem verhindern, dass Parallelstrukturen entstehen. Statt temporärer Projektgremien erhielten wir eine dauerhafte demokratische Infrastruktur.

Der Weg zu einer solchen Reform ist steinig, denn er erfordert den Mut, die Berliner Verfassung anzufassen und ein eigenes Berliner Kommunalrecht zu schaffen. Es würde bedeuten, Macht abzugeben – vom Senat an die Bezirke und von den Bezirken an die Ortsteile. Doch der Status quo ist keine Alternative. Eine wachsende, immer diverser werdende Metropole lässt sich nicht zentralistisch oder durch unselbstständige Verwaltungsfilialen steuern. Sie braucht die Intelligenz und das Engagement der Vielen vor Ort. Eine dreistufige Verwaltungsstruktur wäre das Bekenntnis dazu, dass Berlin nicht nur verwaltet, sondern gemeinsam gestaltet werden will. Sie würde die Stadtverwaltung von einem undurchdringlichen Monolithen in ein lebendiges Netzwerk verwandeln, in dem Subsidiarität nicht nur ein Wort in Sonntagsreden ist, sondern gelebte Praxis in jedem Kiez. Berlin hat die Chance, mit einer solchen „Jahrhundertreform“ zum Vorbild für moderne urbane Governance zu werden. Wir sollten den Mut haben, diese dritte Stufe zu zünden.

Der vorgestellte Reformvorschlag zu einer dreistufigen Verwaltungsstruktur für Berlin geht auf die Arbeit von Dr. Götz Frommer, Michael Fülle und Albrecht Gramberg zurück, die als Mitglieder des Vereins Karlshorst e.V. in der Lichtenberger Stadtentwicklung engagiert sind. Der Verein beschäftigt sich seit über sechs Jahren intensiv mit Fragen der Stadtentwicklung, der gesetzlichen Bauleitplanung, mit Beteiligungsprozessen und deren wirksamer Verzahnung mit kommunalpolitischer Entscheidungsfindung; hinzu kommen praktische Erfahrungen mit Quartiersentwicklung, Bürgerdialogen und Einwohneranträgen. Eine ausführliche Beschreibung des hier skizzierten Vorschlags ist als Projektplan auf der Webseite des Vereins veröffentlicht und kann unter www.karlshorst.de eingesehen werden.